|
話題一覧へ |
鹿児島大規模畑作地帯における新たな〈水土の知〉への挑戦
門松 経久
6-3.畑かん事業推進の課題大規模畑かん事業は，水源としてのダムを築造するなどの工事を行って新たな水利用を可能とし，露地野菜や施設園芸の商品性の高い作物により生産の拡大，導入を図り，農業所得を向上させるところに目標があります。このために地域農業を再編することが最も主要な課題となり，図5-2に見るように，数千ヘクタールに及ぶ地域の農家個々の同意を得て事業が実施されることになります。そこでは，工事に伴う負担金についての農家の理解と併せて，畑かん営農についての合意が欠かせません。ところが，先に見た笠野原畑かん事業では10年にわたる反対運動が起こっており，その背景として，行政主導により事業が推進され農家の考えや思惑と乖離が見られたほか，事業推進の立場においてセクショナリズムが見られたことが挙げられます（5章(2) 項の事業推進者の指導力）。ここでは，これらの問題点を検討することにします。 ■セクショナリズム 笠野原畑かん事業は，甘藷や陸稲の普通作から商品作物の導入による営農再編を企図して実施されましたが，激しい反対運動の影響もあって作目団地の育成などによる地域農業の振興に本格的に取り組んだのは，高隈ダムからの通水から6年後の1973年に（社）笠野原営農指導管理センターが設置されて以降のことです。他方，後発の南薩畑かん事業では，県は南薩畑かん事務所が発足した2年後の71年に営農課を配置し，これにより畑かん営農の指導に当たる営農普及部門が生産基盤の整備に当たる農業土木部門と一体的に畑かん事業の推進することになりました。工事が先行した笠野原地区と，工事および営農指導が並行した南薩地区では，先発と後発の違いなどもあって事業の成果を比較することは容易でありませんが，南薩地区の体制を高く評価する声が多くあります。その根拠として，一つは，笠野原に見られるような，畑かんを利用する前に下層農家が農地を花木や芝の農外資本に貸し付ける動きがないことです。もう一つは，鹿児島県の10a当たり生産農業所得や農業専従者一人当たり生産農業所得のランクで上位に関係市町が名前を連ねて生産性が高く，畑かん事業の波及効果と認められることです。このような畑かん営農への取り組みを受けて，堀口(1975)は，畑かん事業は単なる農業土木工事に終わるのではなく営農指導も一体化する必要があると指摘しています。また，南薩畑かん事業の推進に尽力した百元(1978)は，「畑作は，水田農業と異なり，その営農条件は複雑，不安定であり，困難を伴うものであるが，価格対策の確立，地域営農の再編とともに，基盤をはじめとする基礎条件の整備が重要であり，何よりも営農部門の献身的な努力が必要である」と述べた上で，土地改良の立場から民意を尊重しながら営農部門との密接な連携をさらに強化する必要性を強調しています。 百元らが営農指導部門と土地改良部門の連携を強調する背景には，セクショナリズムの壁の高さがあってのことと考えられます。そこで，筆者の経験した事例を紹介することにします。前出の大規模畑かん事業喜界地区（喜界島）において，地下ダムが完了に近づき通水が話題になり始めた97年に畑かん営農の指導体制を整えることが必要であると考えられました。同地区の畑かん事業を推進する鹿児島県大島支庁（奄美大島）土地改良課は，農政を所管する農林課に喜界地区に営農指導体制の整備を相談しました。同農林課は，組織再編は本庁の業務であり，取り次ぎしかできないことや，農業改良普及員の問題であり農政の立場からは手を出せないということでした。そこで，農業改良普及所8)にも相談しましたが，その必要はないという一言が返ってきました。行き詰まったところで，本庁農地整備課（土地改良課の主務課）を通して農政部の主管課および農業改良普及員の主務課に当たったところ，大島支庁（農林課）から相談がないので対応のしようがないという回答がありました。これではラチが明かないため，喜界町長（当時，県の町村会長）に動いてもらうことにしました。その主な根拠は，以下のとおりです。①大規模畑かんの営農が始まる段階に当たって普及所からの，離島間の出張による指導では十分な成果を上げることができないこと。②奄美大島と喜界島の耕地面積はいずれも2千数百ヘクタールと同程度あり，しかも喜界島は農地がまとまっていることから喜界島に普及所があってもおかしくないこと。加えて，③喜界島はほ場整備率が90%と，畑地の基盤整備が進んでおり，畑かん営農に取り組む段階にきていること。町長が県幹部と折衝して99年4月に2名の指導員からなる営農指導課が設置されたのです。その直後の会合で，土地改良課は農業改良普及所のトップから「土地改良サイドが余計なことをしてくれた（職員を喜界島に常駐させなければならない）」という小言を聞くことになりました。この事例は，大規模畑かん事業が農政に共通のプロジェクトであるものの，それの推進を所管する立場と，本来の業務は他にあり，付き合わされるともいえる立場，それぞれのスタンスが現れていると言うことができます。 笠野原畑かん事業の現地説明会で見られた国の説明不足（5章(2) 項の事業推進者の技術力）や，安田(1974)の指摘した事業推進の立場に見られた足並みの乱れ（5章(2) 項の事業推進者の指導力）は，基本的にセクショナリズムの露呈であり，笠野原以後も今日まで続いており，行政の縦割り組織において連携することの難しさをうかがわせます。 ■法手続の進め方 岩元和が大規模畑かん事業について，「補助事業的性格よりも財政主体としての性格をもたせるべき」と提案した背景には，限界地農業における農家の負担能力の低さだけではなく，大規模畑かんに伴う新しい生産技術の導入および土地改良の計画が農家の意思の結集のなかからだけでは到底生まれないと考えられることがあります。その結果，大規模畑かん事業は行政主導にならざるを得ないということです。 行政が主体となって事業を推進した事例は，鹿児島県では先述した笠野原地区に限ったことでありません。その後の出水平野地区や南薩地区などの大規模畑かん事業でも，土地改良法の手続きとして農家代表者が事業申請者となっているものの，事業の推進において関係市町および県が当たり，実施主体として国が中心となるシステムがとられています。例えば，南薩地区においては，以下のような行政主体に関わる事柄が挙げられます。事業の契機は，県の耕地課長の池田湖利用の着想に依っており（6章(1) 項），事業の推進は，関係市町と県が主体になっていることです。ここで，後掲の表7-3により南薩畑かん事業の経緯を見ることにします。1964年に南薩台地農業水利開発期成同盟が関係2市4町により設立され，会長に最大の受益面積を持つ頴娃町長（現，南九州市）が就任して同町に事務局が置かれました。そして，農林省による水利調査のほか，県による事業計画関係の調査が実施されています。事業実施に向けて68年に期成同盟を母胎にして設置された推進協議会は，関係2市4町の行政（首長，担当課長と関係課長），議会（議長，所管委員長），農業団体（農業委員会，農協，土地改良区）および県（所管事務所を中心に農業関係事務所）で構成されています。受益者代表としては，協議会構成の農業団体のなかに各市町から2名ずつの計12名の参加となっています。国営事業の総受益者数9,866人からするとわずかであり，このことは，行政主導により推進された証左の一つと言うことができます。 南薩地区は，笠野原地区が完了して畑かん事業に対して一定の成果が得られた状況下で推進されましたが，以下の事柄から農家の理解，同意を得ることが容易でないことがうかがえます。一つは，国営事業の申請に期成同盟の発足から6年の歳月を要していることです。もう一つは，その間に事業の啓発が継続的に行われているにも関わらず，同意率が低いことです。因みに，国営事業は87.1%9)，国営事業着手後の県営事業の場合73.4%10)です。県営事業で実施される畑かんや区画整理の場合，面的な事業として直接農地を対象とするため，多くの地区で法手続きにない施工意思の確認（施工同意）を年度ごとに行っていますが，南薩地区の場合，同意率が低いこともあって施工同意の徴集が一層重要な意味をもち，同協議会により毎年度繰り返されることになりました。このように，大規模畑かん事業は，事業の契機および推進のいずれの段階，言い換えると事業着手前の法手続が行政主導によって進められるだけでなく，事業着工後の施工段階でも受益者の同意徴集が必要であり，これも行政が主体になって行われています。以上の事柄から，政策的色彩のきわめて強かった笠野原だけでなく，その後の大規模畑かん事業についても行政主導による事業であることがわかります。
1)仮同意：法手続に基づく同意徴集の前に事業参加への賛否を問う意向調査などをいう。
2)本同意：法手続に基づく同意をいう。 水田の場合，農家はたとえ土地改良の経験がなくても，水利用・水管理の経験を通して事業を理解することができます。また，土地改良区が設置されている地区も多いのです。一方，畑かん事業の場合，土地改良施設はすべてが新設であり，農家には水利用・水管理について経験がなく知見の蓄積がありません。加えて，個々の農家により営農形態が異なり多様であります。このため，畑かん事業は農家の申請事業でありながら，その法手続（図5-2）── 事業計画概要の作成や地元説明，そして同意徴集 ── は，申請を行うという前に，農家の事業への理解を深めることに対して大きな意義をもつと言うことができます。いずれにしても，農家の理解の上に立って法手続を進めなければ，笠野原で見られた「事業をおろした」押しつけの危険を絶えずはらむことになります。とくに，農家の理解に関わる，畑かん事業の本旨である，水利用による営農の再編や収益性の高い作目団地の形成などについては，実現のために継続的な取り組みが必要ですが，土地改良法の枠外であり，行政的に特別に措置もされていない実情にあります。一方，笠野原地区で懸案となった畑かん事業に関わる農業土木の技術的課題（5章(3) 項）は多くが解決されたことなどから，大規模畑かん事業おいて今日まで解決されていない問題は事業推進にあると言うことができます。この事業推進に関わる課題と対応については，終章で取り上げることにします。 ■地域の社会条件 経営規模の零細性について，西村は本章(2)の地元負担の軽減で「封建時代からの土地所有の制度と均分相続など古い社会慣行」をもって背景に触れています。また，集落形成について，5章(3)の事業推進者の指導力で若干述べたところです。ここでは，限界地農業の一つの要因と指摘された，これらの社会条件について以下に見ることにします。 近世の薩摩藩は，独自の軍事・行政組織である外城(とじょう)制度と農民に強制していた門割(かどわり)制度により支配していました。外城制度は，鹿児島城下のほかに113の外城（郷）を設け，武士を土着させ，地頭がこれを統括して軍事・行政を行う仕組みです。武士は総人口の約4分の1（全国比率の5倍）であり，藩の財政は苦しく，麓の武士は外城衆中（郷士）として平時は農耕によって生計を立てていました。村の組織機構は，下記のとおりです。
郷(ごう) ── 村（庄屋）── 方限（名主）── 門(かど)（名頭(みょうず)）── 家部(かぶ)（名子(なご)）──用夫(いぶ)，生子
一村内に25～60門があり，門は名頭と名子により構成されていました。百姓の数家族を門に編成し，耕地が割り当てられ（門高は20-40石），それぞれの門は責任を持って耕作し所定の年貢を上納しました。門割制度は，農村の生産の確保と年貢徴収のためにつくられた土地制度です。百姓は八公二民に近い物納地代を負担した上に，月に35日といわれる苛酷な労働地代（公役）をも負担しなければならなかったため，門百姓には「生存」はありましたが，「生活」はなかったといわれます。 鹿児島県では，1500年後半から用水路開削による水田開発が行われ，薩摩藩は，江戸時代初期明暦（1655～58年）の頃から積極的に乗りだしています。その背景には，水利の条件が悪く農業的に裕福でなかった上に士族が多かったことが影響していると考えられます。藩は，近世前期に実どころの水田開発を行い，シラス台地や山間地域の開発には関心を示さなかったのです。近世中期からは，私有地となる抱地(かかえち)と呼ばれる，これらの土地の開墾が盛んになりました。笠野原の新田開発について調査した桐野利彦(1977)は，その開発は，藩による開発でなく，上級士族（島津一門，城下士，麓の上級郷士）による大規模開発と下級士族・百姓による零細開発からなり，前者が過半を占めていると報告しています。開発の特徴について，以下の事柄を挙げています。①開発は，台地縁辺部に始まり，台央部については近世中期から村落を進めて行われたこと。②その面積は，40～50町歩もある広大なもので堀と呼ばれること。③開発労力（作人）は，島津一門や城下士の場合には自分たちの家臣（下級士族）であるが，郷士の場合には，農民分解の進んだ薩摩からの移民百姓であったこと。④付近古村からの入植がほとんどなかったこと。次に，集落についての報告を見ます。①笠野原には幕末に28集落がありそのほとんど（26集落）が抱地の集落であること。②抱地は規模が大きく，多くの作人を入れたために集落が成立し，集落は1抱地，1集落，1井戸が大部分であったこと。③作人は士族・百姓を問わず皆が開発主の土地に住み，無高で開発主とは永小作関係で結ばれた譜代の小作人であったこと。④1つの井戸については，深いため数人あるいは牛を使って水くみをしており，水を中心とする村落共同体であったこと。 このような集落の成り立ちの経緯から，笠野原地区の集落では特異な伝統行事が今日でも見られます。串良町富ヶ尾地区で毎年3月26日に行われる慰霊祭は，天明の飢饉のために甑島手打の郷士47家族205人が笠野原の地にたどり着いた1784年（天明4年）のその日を偲ぶ行事であります。2009年は移住225周年11)に当たり武士踊りを奉納したということです。 以上に見てきた開墾の歴史および集落の成り立ちに対して，笠野原台地に投じられた畑かん事業という一石はどれほど大きかったかを，言い換えると農家や住民の心情をどれほど考慮した推進であったかを，また地域の条件をどれほど酌んだ計画であったかを考えるとき，事業を推進した行政の対応として説明と合意に対して配意や努力を検証する必要あると言うことができます。笠野原畑かん事業の経緯は，事業推進に当たって地域の歴史的条件や社会的要因にも十分配慮するだけでなく，合意形成のあり方に対して問題を提起していると考えられます。むしろ，土地制度の問題として対策を優先させる必要があると考えられます。 岩元泉(2000)は，食料・農業・農村基本法等に関連して農業経営の継承と農地制度の関係を論じています。そのなかで，均分相続について「鹿児島・沖縄などの均分相続慣行がある地帯で，離農，高齢化が進行し，担い手欠落状況下で農地が均分相続された結果，零細地片に多数の相続人がおり，地域外の遠隔地に居住し，登記も行われていない農地が多数存在するという状況である」と述べた上で，「このような農地は，利用権の設定が困難であり，耕作放棄地対策などにも支障を来している」と指摘しています。 2000年度から県営担い手育成基盤整備事業を実施しているＫ地区では，受益面積145.7haに受益者総数864人を数え，受益者一人当たりの受益面積は約17aであり，きわめて零細な所有規模となっています。この地区は，南薩ではまとまった数少ない水田であり，均分相続され零細化された結果であり，共有名義の農地も珍しくなく，登記が変更されていない農地が過半になると言われています。また，鹿児島県中西部に位置する受益面積15.6haのＯ地区は，共有名義の区画（筆）が多いことなどから長期にわたってほ場整備を実施できなかったのですが，2000年度から3ヶ年かけて県営事業が行われました。その結果，区画整理の換地により従前の筆数333筆が約3分の2の214筆に整理されています。それでも一筆当たりの面積は657平方㍍と，きわめて狭小となっています。共有名義の筆は大幅に改善されて13筆を数えるのみとなっています。因みに，大規模畑かんにおける経営規模を見ると，笠野原地区12)は受益面積4,807haに対して受益者数5,030人で受益者一人当たりの受益面積は96aです。一方，南薩地区13)は受益面積6,072haに対して受益者数9,866人で受益者一人当たりの規模は60aとなっています。受益者一人当たりの面積において，笠野原地区が南薩地区よりも大きいことから，藩政時代に農民の多い西目（薩摩半島）から少ない東目（大隅半島）に移住させた歴史が今日なおうかがうことができます。 門松 経久 H21.10.20
注釈
8) 農業改良普及所：奄美大島に位置し，奄美大島と喜界島を管轄。 9)87.1%：国営事業当初の同意率，受益者数9,866人に対して同意者数は8,598人である。 10)73.4%：県営事業（畑かん）当初の同意率，受益者数9,961人に対して同意者数は7,308人である。 11) 移住225周年：南日本新聞「南風録」2009年3月28日付けより。 12) 笠野原地区：受益面積及び受益者数は国営事業当初のものである。 13) 南薩地区：上記笠野原地区に同じ。 参考文献
|
|
