• 1. 畑地の有り様へ（はじめに代えて）

• (1).脆弱な農業構造
• (2).力強い農業構造へ

• (1).農地整備の現状
• (2).農地整備の進め方

• (1).限界地農業
• (2).限界地農業投資の問題性
• (3).鹿児島の土地改良投資の推移

• (1).笠野原台地
• (2).畑かん事業をめぐる抗争
• (3).畑かん事業抗争の問題点
• (4).笠野原畑かんの意義

• (1).畑かん技術の課題
• (2).土地改良事業制度の課題
• (3).畑かん事業推進の課題
• (4).大規模畑かん事業の課題の総括

• (1).南薩畑かん事業
• (2).ＫＡＭなんさつ総合整備事業
• (3).農村計画の視点から
• (4).ＫＡＭなんさつ地区の課題

• (1).公・私・共
• (2).集落機能
• (3).地域環境
• (4).新たな〈水土の知〉の定礎に向けて

岩元和は，反対派が畑かん事業に反対した理由について，以下の3点を挙げています。①事業効果が十分確かめられていないこと。②かんがい方式が畝間かんがいでは，将来の機械化農業に適応できないこと。③地元負担金が将来引き上げられないという保証がないこと。

他方，安田4）(1974)は，「甘かった指導者層の判断」と題して以下のような事業反対の理由を挙げ，その背景に説明を加えています。①農林省は，畑かんに対して十分な対策がなされていなかったこと。このことについては，戦後の食糧増産が強く要請されていたため，十分な日数をかけて実験する余裕がなかったためとしています。②畑かんは農家のメリットが大きいので少々のデメリットは了解してくれると判断したこと。しかし，農家には戦前から農政に対する不信が大きく判断が甘かったのです。③指導者のなかには，戦後も農村社会で為政者，指導者の指導には従順であるという考えがあったが，戦後は農村も民主社会に変わっていたこと。④県農政部のなかに畑かん事業を強く推進しようとする耕地課と，早期陸稲の栽培の成功で畑かんは必要ないと考える技術普及課の指導の仕方に相違があり，技術普及課は畑かん反対派に結びついたこと。つまり，県農政部内のセクショナリズムにより指導に混乱があったのです。⑤県議会議員選挙や町長選挙のもつれから感情的対立を生じたこと。

岩元和と安田の両者の指摘を踏まえ，問題点を以下のように整理して詳説を加えることにします。一つは事業費の地元負担について，一つは事業主体の技術力について，一つは事業推進者の指導力について。

■事業費の地元負担

10年に及ぶ畑かん事業の反対運動は，日当が300円にも満たない時代に10a当たり17,500円の受益者負担があったことが最大の原因とされています。1953年の農林省による現地説明会でも今後事業費が大きくなるのではないか，質問が地元の有力者から出されています。これに対して，農林省は「物価指数の変動はやむを得ないが，10%以上5）は上げられないことになっている」と答えています。また，54年9月の土地改良区設立連合準備委員会の意見交換で，県の担当者は「県営では，（10a当たり地元負担金を）1万円から2万円で実施中だから重すぎるとは思われない」という見解を示しています。一方，その後の反対運動において，反対派のＯ氏は「農林省は地元負担金を9億円というが，私の計算では15億円になる」から，農林省のいうことは当てにならないと主張しています。これらの発言から，地元負担について農家では，農林省の示した現在の額そのものよりも将来引き上げられることを問題視し，不安や心配が強かったと考えられます。岩元和も，地元負担についての反対理由を「地元負担金はもし一方的に（事業が）実施されるなら負担すること自体筋が通らない。かりに負担するとしても，将来その額が引き上げられないという保証はないことに根拠をおいた」との認識を示しています。

1960年6月に紛糾解決のために提示された鹿児島県議会議長の斡旋案では，まず地元負担金について10a当たり1万7,500円に据え置くこととされました。議長斡旋案について，推進派は直ちに応諾しましたが，反対派は拒否です。なお，この斡旋案で示された地元負担金については，表5-3に示すとおり当時の事業計画における総事業費29億5,000万円を前提として算定されています。

岩元和は，斡旋案に示された条件に関連して，以下の事柄を分析しています。一つは，1957年に創設された特定土地改良事業特別会計（以下，特別会計という）制度によって借入金調達分の金利負担が受益農民に加わることになったことについてです。国営土地改良事業は，従来一般会計制度が適用され，受益者負担分を事業完了後からの徴収や，国による立て替えの措置が採られていましたが，これでは事業進度が遅くなるという理由で特別会計制度が導入されています。同制度は，事業の早期完了に向けて資金調達の円滑化，工事の経済性の確保を可能とするため，地方公共団体および土地改良区が借入金で地元負担金を調達する内容です。これに対して，岩元和は「笠野原の場合，地元負担金は，国営事業の特別会計の借入金に対する元利償還金（建設利息を含む）のほか，県営事業以下の借入金の利息を含めると，法定率による負担額の1.51倍6)となり，これを受益面積4,847haに均等に割り当てたのが，前出の反当17,500円である」と説明しています（表5-3）。その上で，特別会計の導入による負担増について，以下の点を指摘しています。①農林省は，工期の短縮により事業効果が早期に発現されて，この負担増は十分ペイされるから農民負担の増加にならないとしたが，必ずしも工期の短縮は保証されていないこと。②地元負担はかなりの増額になったこと。③「この特別会計の設定は当時から次第に顕著になってきた一般会計の財政投融資化傾向を示すものであり，農民負担に加重をもたらすものであった」こと。

もう一つは，表5-4に示すとおり事業費の変更において工事費が増大したことです。その要因は，昭和30年代の高度経済成長に伴って物価が騰貴したことのほか，散水方式が管水路によるスプリンクラーに変更され工事内容が変わったことが挙げられます。事業費は，反対運動や技術上の再検討，ダム補償などに時間を要して事業実施が遅れて長く据え置かれましたが，当初の29億5,000万円は計画変更の時点（1967年6月）には71億3,000万円，約2.5倍となり，最終的には84億5,300万円，約3倍近くとなっています。

特別会計の導入に伴って地元負担の償還額が大きくなるとともに，事業の変更が工事費を増大させた影響を県の資料7)により見ることにします。最終の総事業費84億5,300万円において，地元負担償還額は，本来の負担区分で建設利息や借入金の利息を含めて22億7,000万円余となります。そして，この地元負担分をそのまま10a当たり8）に割り当てると4万7,200円となります。しかし，10a当たり負担額は17,500円に据え置かれたため，結果から見ると，農家にとってかなり有利な結着であったと言うことができます。このことについて，岩元和も同様の見解を示しています。軽減措置された地元負担金により，農家一戸当たりの負担総額について，「耕地面積は平均1haであるから，1戸平均で17万5,000円の負担となり，これを15年均等償還とすると，年1万1,066円，したがって１ヵ月平均972円の負担ですむ」ことになると試算しています。続けて，「この地域の農家所得が都道府県の平均の半ばにも達しないという限界地的条件のもとでも，月千円足らずの負担は必ずしも高いとはいえない」と述べています。同じ県内の計画中の出水平野地区畑かん事業の地元負担金が10a当たり3万2千円を下回らないことを示し，笠野原地区で地元負担金が据え置かれ，相対的に安価なものになったことは，反対運動の「成果」と評しています。

これに対して，県は，通常方式による負担償還額が19億3,500万円であり，これに地元肩代わりの超過負担償還額18億1,200万円が加算されて総額が37億4,700万円になり，2倍に近い負担となりました。笠野原地区で措置された，地元負担金を県が肩代わりする方式は，その後の出水平野地区や南薩地区においても内容的に笠野原地区と異なるものの，引き継がれ今日に至っており，県は巨額の財政負担を背負うことになったのです。

■事業主体の技術力

畑かん事業反対派の指導者であったＯ氏は，県の元農業技師として種子島に水稲の早期栽培を導入した功労者であり，当時農業会議の委員を努め，笠野原台地中央部に約3haほどの耕地をもつ上層農家でもありました。そのＯ氏は，1953年5月に開かれた最初の地元での事業説明会で技術的な観点から質問を行っています。その際の質疑応答について，安田は議事録的に整理しており，これに基づく要旨は表5-5のとおりです。なお，同表で事業上の問題点が一層具体的にわかるように「当局の説明・対応」の欄において「当初の説明」（53年5月）と併せて後年度の「議長斡旋案」などの内容を付すことにします。

第1点のかんがい方式について，Ｏ氏は，整地工の計画がないことを疑問視して繰り返し質問しています。農林省の畝間かんがい方式を採るという方針に対し，台地は一見平坦のようであるけれども一筆ごとに高低差があり，整地工を行わないのはおかしいという主張です。これに対し，農林省は高低差を小さいとして整地工を考えていないと答弁した上で，農家が自主的に実施した事例9）を示しています。第2点の畑かんの効果について，Ｏ氏は，実証研究が必要だと言及し，台地上で実際に営農して増収は容易でないため，事業効果が過大であると指摘しています。また，防風林による効果発現を含めて研究が必要だとも主張しています。これに対し，農林省は畑かん効果についてデータをもっていないと，また防風林については専門外であり専門分野と連携して研究したいと答弁しています。そうした説明を聞いて，Ｏ氏は「かんがい効果よりもむしろ営農改善による効果の方が大きい」という認識を示しました。この説明会における農林省の答弁は，質問に十分答えているとは言い難く，前出の安田が総括している「畑かんに対して十分な対策がなされていなかった」ことが現れたものといえるのではないでしょうか。

畑かん効果について，この時点における具体的な記録が残されていませんが，58年時点で示された事業計画10）において作物別収量変化が掲載されており，それによると水効果の小さいと言われる甘藷が水陸稲と同じ40%11）となっています。このことは，かつて農業技師であり，現在農業者であるＯ氏にとって到底納得できるものでなく，畑かん事業は机上計画という感を強くしたと推察されます。

畑かん事業反対をめぐる最大の技術的問題点は，畝間かんがい方式とスプリンクラー方式の選択であったと言われています。このことについて，笠野原土地改良区(1993)が発行した『笠野原のあゆみ』に詳しく述べられています。Ｏ氏は，「畝間かんがいではいけない。開渠の溝が縦横に通れば（機械化導入に支障を生じて）不便であり，また畑を整地する整地費もかかるから，スプリンクラー方式がよい」と主張しました。この主張は，基本的に肯定されるべきでありましょう。県は，その後実験ほ場を設置して試験研究を行い，その結果を踏まえて1967年にスプリンクラー方式を採用することになりました。スプリンクラー方式に変更された理由として，以下の事項が挙げられています。①農業経営の変動に適合できること ── 用水路を地下に埋設するため，ほ場への機械の出入りが自由にできるため。②農地と水の利用度が高いこと ── 開水路に比較して用地が不要なため，また有効水量の確保が効果的なため。③施設の維持管理が容易であること－管水路が管理上有利なため。④労働力の軽減が図られること ── 散水方式は機器セットを移動するだけであり，散水中に他の作業ができるため。⑤地形的な自然条件を施設に活用できること ── 南北方向にゆるやかな傾斜をもつ条件を活用して自然流下圧力を利用できるため。⑥整地費の節減が図られること ── 畝間かんがい方式では大規模な整地が必要であるため。⑦農地保全が図られること ── 散水方式は土壌を侵食する心配がないため。

他方，同著では，スプリンクラー方式採用の真相は用地取得にあったと説明する記述も見られます。畝間かんがい方式では，開渠式用水路敷きの用地取得が必要であり，受益地の上手の方に反対派が多いため，その用地取得が無理と考えられ，スプリンクラー方式，すなわちパイプ方式にすることに変更したとあります。事業を推進する立場としては，この点を自ずと重視することになりましょうが，前述したとおりスプリンクラー方式が畝間かんがい方式に比べて技術的にも優れており，事業実施上のメリットと相まってスプリンクラー方式が採用されたと考える方が妥当であると考えられます。スプリンクラー方式に変更されたことは，直接それぞれのほ場への給水が可能となるなど，結果として農家も高く評価するところとなりました。

畑かんについては，地形条件や土壌条件などの立地条件のほか，栽培作物や栽培法，経営規模などの営農条件，水源水量の制約や必要水量などの水利条件および経済条件によりかんがい方式が決定されます。今日，スプリンクラーかんがいが最も普及しており，その要因として，畑地帯の多くは主に火山灰土壌で水分の浸透度が大きく，畝間かんがいなどの地表かんがい方式は不向きであることなどのためです。鹿児島では，スプリンクラーなどの散水方式のほか，チューブかん水方式12）が採用されています。

農林省が畝間かんがいによる事業計画を立て，それに固執した背景には，第二次大戦後の食糧不足の時代に，畝立て栽培される陸稲が畑作水稲と並んでかんがい効果の最も高い作物として，畝間かんがいによる試験，研究の対象とされて一定の成果が得られていたことがあると考えられます。兵藤(1984)は，畑かんの経過について，戦前まではほとんど行われていなかったと述べています。そして，戦後の1945年から始まった緊急開拓事業で最初取り上げられ，昭和20年代の後半に都道府県営畑かん事業および小規模の団体営事業がそれぞれ国の補助対象となってから本格的な進展をみせたと説明しています。「この時期の畑かんは，食糧増産の要請にしたがい，陸稲等の干害防止対策を目的としたものであり，この時期に計画された代表的な地区としては笠野原，愛知用水，豊川用水等をあげることができる」と述べた上で，その後の移動式スプリンクラーの採用は1960年頃からであると続けて説明しています。このような説明を踏まえると，53年に農林省が笠野原地区の現地事業説明会で畝間かんがいによる事業計画を発表したことを理解できます。だが，技術的な立ち遅れが否めません。その一方で，スプリンクラー方式を主張したＯ氏の現場に根ざす技術者としての視点に確かなものが看取されます。

■事業推進者の指導力

事業推進の目的は，言うまでもなく農民の事業に対する理解を得て同意を徴集することにあります。このためには，事業の説明，指導に当たる者，すなわち推進者は，農民に対して説得力を持つことが当然必要になります。一方，農民側において，地域的な対立や感情的な軋轢がないことも重要であります。しかし，笠野原地区の場合，以下のような事業推進の支障要因が認められます。第1は，推進者間にセクショナリズムによる対立が見られたこと。第2は，事業実施の手続きにおいて，法のたて前と実態との間に乖離があったこと。第3は，地縁的社会特有ともいうべき住民感情の対立が顕在化したこと。

第1のセクショナリズムについては，反対運動の経過のなかで，技術者としての縦割り意識が強く認められます。反対派の指導者Ｏ氏は，前述の現地での事業説明会に先立つ1952年7月の大隅開発審議会において，可決された「畑かん事業ならびに防風林設置事業の促進」を農産部会副部長として提案するなど，畑かんの必要性を強調しています。そのようなＯ氏が反対派の指導者に担ぎ出された理由として，個人的な思惑に関わる問題（審議会の廃止に伴う機関に入れなかったことや，51年の県議選にも敗れたことから，彼の農政に対する自負が傷つけられとともに，意見発表の場を失ったことなど）に加えて，先述したような県農政部内のセクショナリズムの問題が絡んでいたと考えられます。安田は，当時，県は陸稲の早期栽培を奨励しており，県の出先機関職員で，「陸稲の早期栽培をやると畑かんの必要はない」と農民に説明する者がいた（本章(2)畑かん事業をめぐる抗争）と述べています。Ｏ氏は，その経験などから作物選択や土づくりによる営農改善効果を重視する考え方を示していますが，そこには，かん水効果について十分な説明がされない上に，畑かん事業の実験を行おうとする当局の意思が示されなかったことから，Ｏ氏が自身の考え方，主張を強めていった経過が見て取れます。その結果，Ｏ氏の考え方は畑かん不要をとなえる反対派に取り込まれたと言えましょう。なお，畑かんの実証ほ場ができたのは，事業説明会が行われてから3年余り後のことでした（表5-1）。

第2の事業推進については，土地改良法に定める手続（申請主義）と，その実態との間に乖離が認められます。図5-2に示す法手続について，岩元和は「土地改良事業は国営であっても，原則として受益農民の同意にもとづく土地改良区の申請に対し，国が一定基準にしたがい選択するたて前をとっており，国が一方的に計画し受益農民に提示して上から実施することはあり得ない」と述べた上で，笠野原畑かん事業が，国の資源開発，食糧増産の政策路線に沿って上から下ろされたことは，「限界地農業にとって必要なことであったが，法的な形式と手続はとりながらも，政治的投資戦略という要因も加わって，当初，いくらか性急に事業をおろした嫌いがないとはいえず，かえって意識的に『民主化』された受益農民を反対運動に追い込んでしまった」と指摘しています。

笠野原地区では，表5-1に見るように県が起業し，国が調査を行って事業計画を樹立しています。一方，県や国の動きに対応して，推進農家側は土地改良区設立に向けた準備や同意徴集を行っています。こうした流れのなかで，1956年7月にダム水没地区で初めて地権者との懇談会に臨んだ知事は，「国土開発，食糧増産という大きな目的のために畑かん事業に協力して欲しい」とダム水没関係者に対して要請しています。また，鹿屋市長は，同年12月の県との打合せにおいて「国策としての事業だから市長として万難を排して協力する」と主張しています。これらの発言からは，畑かん事業が申請事業という認識は見られず，岩元和のいうように政策的事業として位置づけることができます。その一方で，国は，事業実施の前提として地元態勢の要である土地改良区の設立を強く指導しながら，これの同意徴集が後手に回って事業実施後になったことを容認していることから，申請主義の立場を堅持しようとするなかで政策的事業の一端が見て取れます。

図5-2　土地改良事業の法手続の手順

農家が申請者である一方で市町および県が事業の推進主体であり，また実施主体である多元的とも言える事業実施の体制は，それぞれの関係者において当事者意識の個別化や希薄化を招いています。当時の地元紙は，「当局にも熱意が欲しい」と題した記事13）のなかで，事業推進体制の混乱を指摘しています。①水没地区補償交渉問題について，農林省は集団交渉が先だと言っているのに対し，市側は個別交渉が効果的だと主張して足並みが揃わないこと。②畑かん推進協議会や推進派農民は，日当でももらってやるかという程度で傍観的であること。③事業が採択されてから数年たつのにも関わらず，反対派は幹部から高い負担金を取られるとしか聞かされず，また賛成派は国がする仕事だからよいことだろうとしか言わないとし，事業の意味や経済効果が知らされていないこと。

これらの事業推進に関わる問題点は，反対派の強い抵抗から見ると，またダム建設への難航とその解決への努力から見ると起こり得ないように思われます。それだけに，事業の同意徴集において，また事業費の一部負担を伴う申請主義と，新しい生産技術の導入や事業の計画・実施という上からの政策との間において，存在する調整困難な問題として理解することができます。

第3の住民感情の対立については，日頃は内包されていますが，事業をめぐって技術的問題を含む諸問題が明らかにされ，これらの問題が政治的に利用されたことから，反対運動として生々しい形で泥沼化していったと，笠野原地区の経緯から言うことができます。

薩摩藩では，その領地のうち，薩摩を西目，大隅と日向を東目と呼んでいます。西目は，東目に比して人口が著しく稠密であり，一人当たり石高比が4分の1に過ぎませんでした。人口と耕地面積のバランスが壊れており，藩政時代から東目への人口移動が行われました。東目は，「これらの移住者によってその開発が促進され，現在の大隅の経済の実権は移住者によって握られている」と桐野(1954)は述べています。そうしたなかで，厳しい自然条件の笠野原台地は，水がないだけでなく，風が強いために家を建てたらすぐ防風林が仕立てられるので，その年輪で集落の発生時期をだいたい推定できました。集落の最初の成立は，1704年の笠野原集落，2番目の成立が1784年の富ヶ尾集落（串良町）です。それ以後，新しい集落が次々にできています。これらの集落は，厳しい自然条件のもとにあることに変わりはなく，水や土地の利用に係る開発を伴って成立しています。それだけに，地域には開発の主導権をめぐる対立，争いが今なお内包されていたと考えられます。

岩元和は，笠野原の反対運動について述べるなかで，住民感情の対立に関して触れています。反対運動について，Ｏ氏が積極的に指導したというよりも同氏の遠縁に当たる串良町(現，鹿屋市)のＭ氏の力が大きかったと述べた上で，Ｍ氏は南薩地区からの旧士族系移住者であり，（他の地域からの）旧士族系の強かった串良町支配勢力が牛耳る町政に不満を抱き，同じ不満を持つ農民を糾合したと指摘しています。言い換えると，笠野原台地にとっての一大プロジェクトである畑かん事業が，この地域に内包している，集落成立以来の人間関係を洗い出したと言うことができます。「この反対運動の意味を理解するためには，より社会学的な分析を進める必要がある」と結んでいます。