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鹿児島大規模畑作地帯における新たな〈水土の知〉への挑戦
門松 経久
6-2.土地改良事業制度の課題笠野原地区では，畑かん中心の事業内容であり，農地の総合整備を行った南薩地区と異なり，その効果は当然のことながら限られたものでありますが，水利用自体にも問題が見られます。畜産の盛んな地域でありながら畜産用水が確保できていないことです。一方，総合整備しながら，南薩では河川などに土壌が流出するなど農地の整備の問題に起因して環境問題が指摘されています。事業費の地元負担については，笠野原でその抗争となって現れたことは先に見たとおりであり，南薩では低い同意率となって現れています。 ■農地の整備 笠野原地区では，畑かん事業を中心に農地保全の事業が実施されましたが，区画整理および農道整備の事業は実施されていません（表5-2）。笠野原畑かん事業に直接携わった西村(1969)は，「畑作のための土地改良事業とその問題点」と題して南九州の畑作振興に必要な4事業を挙げています。①水を確保して適時適作の営農ができる施設を完備すること。②農地の拡大を図ること。③畑地のほ場整備を実施すること。④畜産基地として営農用水を確保すること。そのなかの③でほ場整備，すなわち区画整理の必要性を指摘しています。 区画整理をはじめ農道整備の事業は，前述の(1)で述べたように農地の集団化が畑かんの管理労働の軽減に大きく役立つことや，農作業機械の利用効率を高めることなどから，畑の総合整備，すなわち区画整理，交換分合，農道整備，農地保全が総合的に実施できる事業に1970年に制度化されました。本項の冒頭に述べたとおり，南薩畑かんはその適用になっています（詳しくは後述の表7-1参照）。 西村は，シラス地帯が水食，風食を受けやすい火山灰土であり，スコールに似た強度の降雨を受けるとき，表土の流亡に止まらず，雨水は道路に集中して排水路となり荒れることを問題視しています。このため，ほ場整備で行う整地について5%前後の傾斜のままで設計していることに対して疑問を呈し，水田と同様に水平に整備することが必要であるとした上で，施工した体験をもとに「水平に整地しても5%の傾斜を与えても機械の仕事量（運土量）は変わらない」ため，「水平にしても一定の傾斜に整地しても工事費は同額である」ことを1968年6月の農業土木学会で発表4）しています。水平に整備するメリットについて以下の事柄を挙げています。①土砂の流亡防止や雨水の一時滞留が可能となり侵食防止に資すること。②営農段階で農作業機械の能率向上やスプリンクラー移動の労力節減が図られること。③畑かんの配管工事が容易になること。 しかし，西村の提言は後発の南薩地区で生かされていません。そのほ場整備について，82年から携わったＹ技師は述懐しています。造成は5～3%の勾配を基準として行われましたが，表土の流出がはなはだしくほ場の表土の侵食や法面の崩壊に止まらず，河川での土砂堆積や河口閉塞なども頻発したと。そして，この現実を前に，県事務所は造成の実施基準を見直し，ほ場勾配を1.5%以内とするとともに，畦畔を設置することにしたと。その結果，ほ場勾配も限りなくゼロパーセントに近い農地も生まれたのです。ほ場は，基本的に長辺100㍍，短辺30㍍の矩形に整備され，これに長辺と短辺に同じ勾配が与えられることになりますが，施工としてほ場面に対して必ずしも均一の傾斜が与えられないでゆがみを生じる事例も多く，県営事業で造成された後，再整備を独自で行った町もありました。また，施設園芸を導入する場合，ハウス自体にひずみが出ることやハウス内の温度ムラが発生する恐れがあり，整地の手直しを余儀なくされています。 現行の計画基準5）では，土壌の受食性・透水性が強く，降雨強度が大きい場合5%（3°）以下とされ，整地のあり方については現場の判断に委ねることになっています。が，前述のとおり，ほ場整備は営農方式との関わりが強いだけに，その変化に対応できる整備のあり方が望まれていると言うことができます。 また，ほ場整備については，農地の集団化が図られることのメリットが大きいにも関わらず，先に見たとおり南薩では従前換地が行われ，笠野原ではほ場整備が行われずに，農地が分散した情況のために水利用の組織化を図る上で隘路の要因になったことは先に見たとおりです。 これらの課題を踏まえるとき，現行の計画基準はハード面を対象にしたものであり，土地利用に係るソフト面およびヒューマン面からハード面にアプローチすることが一層重要であると考えられます。さらに，畑地では連作障害が出やすいことや，地下水汚染が発生することなどから，これらの問題を含めて畑地の整備については，そのあり方があらためて検討されるべきでありましょう。 ■営農用水の確保 畑かん事業は，本章の(1)項で述べたように干ばつ年における作物への補給かん水を前提として計画されています。が，一方で，笠野原では，5章(3) 項に見るように，ハウスの桜島降灰の洗浄や畜舎の冷房などに水の利用範囲が広がり，営農用水の割合が大きくなっています。したがって，畑かん事業に対して水利用の実態が矛盾していることになります。さらに，水利権は補給用水計画を前提として認められるため，営農用水としての水利用は基本的に認められていないこととなり，問題が水利権に及ぶことになります。 笠野原では，農業生産額の6割から8割を畜産が占める畜産地帯であることから，飼料作物に対するかんがいは当然事業の範疇として大いに期待されています。一方，畜舎の冷房や洗浄に対する水利用の要求に強いものがあります。畑かん事業として前者が認められて後者が認められないということについて，農家の理解は容易に得られません。見方を変えれば，事業計画は地域の農業の一部しか反映していない，あるいは地域の農業の実態を無視したと言われても致し方ないということになります。その背景には，土地改良部門と畜産部門という行政と，これに基づく事業のタテ割の影響があります。限られた水資源のもとで，畑かん事業は作物の用水，畜産は畜産部門の事業で手当てしろという論理はわかりにくく通らないものと考えられます。 鹿児島県は全域的に畜産が盛んであり，とくに大隅半島は全国有数の和牛生産地帯です。このことは，甘藷という劣等作物に基軸を求めなければならない商品生産と同様の性格があると，梶井功(1971)は分析しました。高度経済成長期に入った昭和30年代以降，和牛飼養頭数が全国的に減少するなかで，鹿児島は例外的に和牛への特化を示しています。因みに，1966年に鹿児島は和牛飼養頭数が10万頭を超す唯一の県であり，2位の熊本県の2倍近い頭数となっています。このような和牛への特化の背景には，以下の事項を要因として指摘しています。①鹿児島の場合は仔牛価格が全国平均に比べてやや高く，日雇い賃金なみの労働報酬を期待できること。②普通畑作の10a当たり労働報酬が2万円～2万円5,000円あるのに対し，繁殖和牛用飼料作のそれは2万6,000円～2万7,000円と試算され，鹿児島では普通畑作より高い10a当たり労働報酬を繁殖和牛に期待できること。③鹿児島は，普通畑作の収益性が低く，採草労働を軽減するために耕地を飼料基盤としていることなど。梶井が指摘したこれらの要因は，限界地農業としての不利条件であり，今日自然的豊度や位置的豊度の低さが土地改良事業の進展や輸送手段の発達により緩和されたとはいえ，相対的に不利な条件のもとにあることは変わらないのです。加えて，畜産農家には，露地野菜などの畑かん営農に関する経験と技術の蓄積に乏しいといった現実的問題があります。このことに関連して，堀口は「畑かん利用農家の多くは，畑かん施工実施以前からすでに野菜作に手を出し，その経験と技術を蓄積している。あるいは畑かんを契機に普通作から露地野菜へ転換した笠野原の一農家も，自分に合った生産体系を創り出すのに7年間を要している」と指摘しています。上述のような要因や実態から，畜産地帯が畑かん営農に対応することは容易でないと考えられます。 畑かん事業を実施して収益性の高い商品作物を導入しようとする場合，限界地農業といった地域固有の条件をソフト面とヒューマン面にわたっても総合的に検討し，息の長い営農変革に向けた体制を整える必要があります。また，営農変革を計画的に実現させるためには，畜産用水などの営農用水を確保することが欠かせず，畑かん用水と併せて営農用水を確保できるように事業計画を樹立する必要があると言うことができます。 ■地元負担の軽減 タンボとハタケでは，1章で触れたように水を湛えられる（flooded）農地と水をかけられる（irrigated）農地といった構造的な差異がありますが，この差異は土地改良の歴史の違いでもあります。タンボは，稲作の伝来とともに先人の農業土木としての取り組み，いうならば2千数百年に及ぶ土地改良の蓄積の上に今日のかんがい排水やほ場整備の事業展開があります。文字どおり土地改良です。一方，ハタケには今日まで土地改良の蓄積がなく，畑かんはすべてが新設と言えましょう。また，タンボとハタケでは，かんがいの構造的違いとして，前者のほとんどが自然流下であるのに対し，後者のほとんどが受益地より水源（地下水や河川）が低いために揚水ポンプに依っています。その結果，畑かんの維持管理に係る経常賦課金は大きくなりますが，笠野原地区は，揚水機場が1ヶ所（実揚程27m）であり，維持管理コストとして恵まれているほうです。 堀口(1986)は，畑かん事業の場合，他の土地改良事業の事業費と比べて高く，また経常賦課金が水田の場合の3倍程度6）になると述べています。こうした状況から，以下の点を指摘しています。畑かん事業計画に対して農家の抵抗の強いことが理解されるとした上で，①畑作農業が不安定であることや農家の蓄積が小さいことが加わって，水田の土地改良事業と同一の受益者負担率では畑作農家の説得が難しいこと。その結果，②新設の高くならざるを得ない工事費のもとでは，補助率を引き上げて対応する事例が散見されること。限界地農業の土地改良事業について，差額地代圧縮効果に触れ，③劣等地である畑地の土地改良は，「農産物の市場価格を低下させて社会的に差額地代を節約し，結果として国民経済に役立つので」公的補助の社会経済的根拠があり，畑地の土地改良の補助率を引き上げる必要があること。 ここで指摘された畑かん事業費については，表6-1に見るように，今日でも最も高いものの，水田の区画整理と余り差がありません。だが，畑かんは区画整理と一体的に，あるいは先行して実施されるため，畑かん事業費に区画整理（畑）を加えると，10a当たり約300万円となり，水田区画整理の1.8倍になり，ハタケの整備はタンボの整備に比べて極めて高いと言うことができます。
鹿児島県農地整備課調べ（2009年3月）
大隅地域の農業を「辺地畑作農業」と呼んだ，前出の西村は，火山性不良土壌などの過酷な自然条件は北海道に劣らないほどであると述べた上で，農業経営の規模がきわめて零細であり，このことは，温暖な気象などにより到底補いがたいほどであると言及しています。その背景にある「封建時代からの土地所有の制度と均分相続など古い社会慣行」といった社会的歴史的条件を指摘しています（後述の本章(3) 項の地域の社会条件）。また，笠野原地区で反対運動が10年間に及んだ主因は，負担金を払えないとする零細農家の声が指導者の政争の具として便乗されたことにあると述べています。そして，「水田を対象とした農業水利事業や，最も効果的な都市近郊の愛知用水でさえ負担金について徴集が困難であると聞く」と述べた上で，「辺地畑作農業」の振興のためには特別措置が強く望まれると結んでいます。 限界地農業における財政投資について，岩元和(1971)は笠野原畑かん事業を対象として検討を行っています。その結論は，堀口および西村と同様，限界地農業の農民負担に対する軽減措置が必要なこと，そしてこのことについては，財政投資により実現することにあるとしています。まず，限界地農業の置かれた状況と大規模畑かん事業導入の背景について触れています。昭和30年代以降の高度経済成長の過程で生じた農業の諸条件をめぐる変化に対し，農政は「近代化」政策に転じ，その背景について以下の事柄を挙げています。①農村の急速な人口減少，いわゆる「過疎」問題が起こり，農業の「構造改善」を行って省力化を推進しようとしたこと。②農工間の所得格差が顕著となり，食糧増産政策から転じた畜産，果樹，そ菜等の振興により格差是正を図ろうとしたこと。しかし，③高度成長の影響がより厳しく現れた限界地農業では，その低生産性と低蓄積から「近代化」政策に容易に対応できなかったこと。したがって，「営農体系の変更を可能ならしめるためには，土地条件の整備等を含む技術的条件の変革を，社会資本の整備という観点に基づく政策として取り上げねばならなくなり，そうしない限り限界地にある農業経済の水準を社会政策的にすら維持することができなくなっている」との認識を示しています。 このような認識のもとで行った検討結果により，以下のような事柄が看取され，問題提起されています。①限界地農業における大規模な土地改良事業が補助事業として，あるいは地元負担を伴う直轄事業として行われるとき，蓄積の少ない受益者の抵抗が強いこと。そして，②集落感情等のイラショナルな要因も伴い，とくに大規模であるだけにその調整が困難であること。③笠野原畑かん事業を国や県が主導して推進した実態を踏まえ，行政投資が政治的な開発の投資戦略になってしまうと，土地改良法による受益者の同意に基づく申請事業は外観上のこととなり，上からの政策浸透と受益者の意思との調整は困難が伴うこと。その上で，土地改良事業の展開方向について以下のような見解を示しています。土地改良事業の財政投資は，工業用地，用水あるいは道路，港湾等に対する財政投資と本質的に異ならないため（これらの投資も畢竟「個別企業に高次の利潤を保証していること」から），農家やその団体の投資に対する追加補給的なものでなく，社会資本投資としての前提に立つべきであると。だが，その一方で，「土地改良投資を農家負担を伴わない行政投資に切り替えるべきであるという政策提言は直ちに有効であると思われない」と言及しています。その根拠を明らかにしていませんが，後述する国の「補助金から融資へ」の流れを踏まえての見解であると考えられます。 岩元和は，国の「補助金から融資へ」の政策変化のなかで，土地改良事業の財源措置の変化について説明を加えています。1957年に工事の早期完了，事業効果の早期発現を目的として創設された特定土地改良工事特別会計について，「当時から次第に顕著になってきた一般会計の財政投融資化傾向を示すものであり，住民負担への加重をもたらすもの」との見解を示しています。一般会計と特別会計の概要は表6-2のとおりです。特別会計では，県費の償還が事業完了後となるために金利が増大するほか，地元負担では年利率が大きくなるために金利が増大することになります。
鹿児島県農政部(2001)：大規模土地改良事業の概要，p89-90
1)償還期間はかんがい排水事業の場合。 2)償還条件のうち，金利は財投金利，期間は事業により異なる。ここでは笠野原の事例。 笠野原畑かん事業もこの特別会計に編入されました。岩元和の計算によると，地元負担金は，国営事業における特別会計の借入金に対する元利償還金（建設利息を含む）のほか，県営事業以下の借入金の利息を含めると，8億4,752万円，法定率の1.51倍になります。これを受益面積4,847haで除して得られた10a当たり17,500円が前出の県が地元に確約した地元負担金です。これに対して，県営事業と団体営事業の地元負担の一部を融資でまかなった場合には従来方式であれば13,374円であり，「工事費は変わらなくとも，特別会計方式では国営事業分が増えることによって負担金が増加する，という仕組みに変わったことも注目すべきであろう」と述べています。 国は，1957年の特定土地改良工事特別会計制度の創設以後，地元負担の国債立替や県負担分の自己資金による直入方式などの改訂を行っていますが，岩元和および堀口が主張した限界地農業における土地改良事業実施により差額地代を生じることや，農家負担を伴わない土地改良事業の行政投資などについて，国で検討されることなく今日に至っています。 鹿児島では，笠野原以後の大規模畑かん地区に対して，県が土地改良区の償還助成を行うなど地元負担の軽減を図っているほか，市町でも地元負担（農家負担）の肩代わりを行っています。例えば，1992年度に地下ダムに着工して2003年度までに国営事業を完了した喜界地区7)は，当初国の負担が95%であり，残について県と地元が折半することになっていましたが，国の負担が90%に引き下げられたため，県が引き下げられた5%を負担することになったのです。その一方で，地元負担の2.5%はすべて町負担とし，農家負担はゼロとなりました。こうした行政の取り組みもあって，同意率99.8%を得て順調に事業が実施されることになりました。これらの事例から，岩元和らの指摘した地元負担に対する行政投資は，県および市町村が肩代わりすることにより実現したことになります。他方，西村は，南九州畑作振興の課題の一つとして，地元負担肩代わりによる県費の増大がもたらす「県財政と農業投資の限界」を指摘し，その振興に暗いかげを落としていることは否定できないと述べています。 門松 経久 H21.10.20
注釈
4)発表：タイトルは「畑地ほ場整備計画における土量計算の簡易化について」である。 5)計画基準：土地改良事業計画設計基準及び運用・解説「ほ場整備（畑）」(2008.4) ，63頁，農業農村工学会 6)3倍程度：経常費の用水は990円（参考文献の堀口健治(1986)の表-4より）。 7)喜界地区：奄美群島に位置する一島一町，受益面積1,620ha，国営事業費279億円。 参考文献
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