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鹿児島大規模畑作地帯における新たな〈水土の知〉への挑戦
門松 経久
4-2.限界地農業投資の問題性梶井(1971)は，限界地的条件の変革に関連して，農地は「ただ単なる自然の土地ではない。作物生産に好適な条件をもつように，人間によって変えられた土地である」ことが強調されなければならないとの認識を示しています。その上で，「日本農業の中核である水田が，水利条件整備投資を基本的前提としていることはあらためていうまでもないし，畑についても同様である」と，畑地の整備に対する基本的見方を明らかにしています。そこで，畑地の整備について，資本投下の推移や事業展開の特徴等を見ることにします。 ■社会資本整備としての土地改良事業 岩元和(1971)は，昭和30年代以降の高度成長経済による農業に対する影響について，また財政投資と併せて土地改良投資の推移と，その特質について分析を行っています。結論的には以下の2点です。一つが，土地改良事業については，「個々の農家，あるいはその団体の個別投資に対する追加補給的なものでなく，社会資本投資としての前提に立つべきである」ということです。もう一つが，限界地農業においては，土地改良事業の農民負担がその所得，蓄積に比べてウエイトが大きく，事業実施の支障を招いている事態を考えると，この問題提起は「行政投資の歪みの問題としても再考されるべき」ということです。 岩元和は，高度成長経済の過程で生じた変化の特徴を踏まえ，土地改良事業を社会資本整備の観点に基づく政策として取り上げなければならない背景を説明し，以下のような事項を挙げています。①工業の労働力吸収により農村の人口が急速に減少したため，過疎問題が限界地農業では厳しく現れたこと。②このため，農業の構造改善を行って省力化による農業の「近代化」を図ろうとしたものの，若年層の農業者の流出は急激であり，構造改善が対応できていないこと。③戦後における農政の中心であった食糧増産政策が，畜産，果樹，そ菜などを中心とした「近代化」政策に転じましたが，過疎化の進行のなかで，その生産性と蓄積が低いために「近代化」に対応できない状況にあったこと。これらの事柄を踏まえ，小農維持的発想に近い「自立安定」農家の育成政策であるわが国農政は，すでに限界に突き当たっているとの認識を示しています。また，限界地農業については，その農業経済の水準を社会政策的に維持するためには，営農体系の変更を可能ならしめる土地条件の整備を含む技術的条件を変革することが不可避であるとの見解を示しています。なお，ここでいう「近代化」については，農工間の所得格差是正のために農業の構造改革を推進するとともに，米・麦からの営農転換を図る農政展開を指していると解されます。 ■土地改良投資の変遷 岩元和は，財政投資および土地改良投資の特徴について，以下の事項を挙げています。①土地改良投資では，政府補助金の比率が昭和30年代に入り，下がったものの67-68%であり，政府資金が基軸となっていること。②政府補助金は低下ないし横ばいを示しているのに対し，制度金融の比率は一貫して上昇を示して「補助金から融資へ」の政策転換の反映が見られること。③産業基盤投資については，一貫してその比率を高めているが，それは工業中心の基盤整備の影響であり，一方農林水産関係投資は1960年以降伸びなやむ中で，土地改良投資は地位が相対的に低下していること。④前述の③については，農業基盤整備費（一般会計）の推移でも同様の傾向が認められ，高度成長のピークの1961年に，農業基盤整備費の国民所得に対する構成比が低く抑えられ，高度成長の「歪み是正」がいわれたこと。⑤農業基盤整備費では，昭和20年代に開拓と干拓の合計額が40%を超える割合となっていましたが，その後土地改良の割合が圧倒的に大きくなったこと。言い換えると，行政投資は耕地の外延的拡張から既耕地の内充的整備に向かい，土地改良事業が中心の座を占め，農業の「近代化」のために機械化の進展が図られるよう，あるいは畜産や果樹，そ菜などの導入，拡大に適応できるよう，ほ場整備や農道整備への投資割合が大きくなったこと。 これらの岩元和の指摘から，土地改良投資が高度経済成長に対応して必ずしも拡大基調になかったことがうかがわれます。 ■土地改良投資の地域配分 農地の整備については，いうまでもなく土地改良投資の多寡が影響を及ぼすことになります。梶井は，土地改良投資の主軸である財政投資において，鹿児島を含む南九州にうすかったことを投資額で示しています。1942年～60年の間に都道府県平均1ha当たり6万4千円に対し，鹿児島県はその55%の3万5千円であり，東日本米作地域偏重を指摘しました。岩元和は，土地改良の地域配分について，さらに具体的な説明を行っています。表4-2は，北関東，北九州および南九州に対する土地改良投資の配分比が，それぞれの地域の農業諸指標に比べてどのような相対比を示すかを見たものです。この表におけるＤ／Ａ，Ｄ／Ｂ，Ｄ／Ｃの数値は，いずれも100%に近いほど，あるいは100%を超える場合，土地改良投資が「歩が良く」配分されていることになります。この表から，南九州への配分は，1955年代の米麦生産にまだ重点がおかれている時期には著しく立ち遅れていましたが，その後他の2地域よりも「歩が良く」なって1965年度に南九州の比率が著しく大きくなっており，これは笠野原畑かん事業への投資の影響と考えられるとしています。その上で，「笠野原地区への投資という特殊要因が加わるまでは，（南九州の）土地改良投資の構成比が農業人口，耕地面積，農業純生産高の構成比のわずか三割ないし四割しかない。」と言及しています。その上で，他の2地域は，「工業が相当の比重を占め，あるいは現に高まりつつある地域であることを考えると，限界地的条件に富む南九州では，土地改良投資は著しく不利な条件におかれている」と指摘しています。 さらに，行政投資における地域配分比の推移（表4-3）から，南九州の投資誘因の弱さを指摘しています。南関東と東海地方の工業地域が1955年から60年にかけて行政投資の比率が上昇しているのに対し，東北と南九州地方の農業地域は，反対に低下ないし停滞を示しているだけでなく，農林水産関係投資について，1955年代後半以降に比率の後退ないし停滞が見られると言及しています。したがって，「経済の高度成長の過程で農業の近代化による生産性の向上が強調され，農工間格差是正の政策を標榜するところとなった」が，行政投資は，工業中心の資金効率主義に適応して配分され，農林関係投資も工業地域に近いところで「近代化」優先の配分が行われており，この結果，限界地は，「投資誘因の乏しさから，主幹産業である農業への行政投資も伸びなやんだ」と指摘しています。
1)北関東＝先進工業地帯の背後地であり，工業化も進んでいる地域。茨城，群馬，栃木，埼玉の4県。
北九州＝米，柑橘に進展を示している地域。福岡，佐賀，長崎，熊本，大分の5県。 南九州＝限界地的条件のカベの厚い地域。宮崎，鹿児島の2県。 2)（Ａ），（Ｂ），（Ｃ）欄は農林省統計表および経企庁（現内閣府）「地域経済要覧」による。 3)（Ｄ）欄は自治省（現，総務省）「都道府県別行政投資額実績調査報告書」による。
経済企画庁（現，内閣府）「地域経済要覧」
注)南関東=東京，神奈川，千葉。東 海=愛知，静岡，岐阜，三重。東 北=青森，岩手，秋田，宮城，山形，福島。南九州=宮崎，鹿児島 ■土地改良投資の特質 岩元和は，補助事業としての土地改良事業をめぐる特質について，以下の点を論述しています。第1は，土地改良事業に対する補助金の役割や性格についてです。①補助金は，国民の食糧確保が要請され，それが低価格につながることが求められるということ。だが，②農産物の低価格は，農家に低賃金，低蓄積をもたらすことになり，補助金はここに生じる矛盾を調整する政策的役割をもっているということ。また，③この調整が「わが国のような小農制農業の場合，多額の財政資金を必要とすることを示している」こと。その上で，④「財政資金への依存度が高いがゆえに，交付主体と交付される主体の間で，政治的，社会的条件によって屈折が生じ易いこと」。②で岩元和がいう「農家の低賃金」については，農村に労働力を求める資本家の論理が働くことになります。また，④の「屈折が生じやすいこと」を敷衍すると，交付される主体である農家側が事業を導入しようとしても，交付主体である財政側は農産物の需給状況など行政としての課題を重視するため，農家側の意図や条件に沿って必ずしも事業を認めることにはならないといったことが考えられます。 第2は，地元負担に対する農家の能力の問題です。対応できるか否かが事業の成立要因として大きく，「国の食糧増産対策，あるいは生産性向上のための一環として大規模土地改良事業を国や県が行う場合にも，この地元負担部分の調達について見込みがなければ」困難であり，「もし強行すれば，・・・強い抵抗に遭うことにもなる」と述べています。また，「限界地農業の場合，土地改良事業を行うことにより土地の豊度や基本的条件の変革が可能になることがわかっていても」，多くの場合，「この財政資金が導入できずに，限界地的条件に追い込まれてきた」と指摘した上で，その地域の地方自治体の財政力も貧困であるため，大規模な事業に取り組む積極的姿勢がとれなかったと説明を加えています。 第3は，土地改良事業の公共事業としての性格の問題です。土地改良事業が道路や港湾のように「不特定の受益者を対象とする」社会的間接資本でないため，全額の行政投資となり得ていないこと，そして土地改良事業が「特定多数を対象とするという点で『社会的』でなく」また，「事業による効果ないし利益が直接的にそこに帰属するから『間接的』でないという論拠」を批判しています。批判の根拠として以下の事項を挙げています。①国や地方公共団体が行う土地改良投資によって生み出された価値が「個々の農家の資産ないし所得に対する追加補給的なものである」と捉えていること。このような指摘を加えた上で，②低生産性を引き上げるための土地改良投資について，国の農政の政策的意図と農民側の生産性向上の要求は，しばしば一致することから，「土地改良投資は行政投資としての本質を備えている」と言うことができること。一方，③土地改良以外の産業基盤整備の行政投資による道路や港湾などが外部経済を創出している場合，それは「不特定多数」を対象とするのではなく，その利益は直接個々の企業に高次の利潤を保証していることになっていること。このため，土地改良が「道路，港湾などに対すると同様な社会資本と考えられないという論拠は極めて薄弱とならざるを得ない」との認識を示しています。そして，「財政が資金効率優先，工業優先のたて前をとり，農業に対する投資を節約しようとするところから」土地改良を全額財政負担による他の産業基盤投資と同様に扱うことなく，個別的寄与を結果的にもたらすことを理由として補助金のワクのなかに閉じこめ，「要するに，安上がりの農政」を支える論理に過ぎないと断じています。 門松 経久 H21.10.20
参考文献
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