■過去50年以上、FAOなどの国際機関では、農地・土壌侵食対策に取り組んできたにもかかわらず、期待された効果を発揮できなかった。水土保全対策の効果は一部分にとどまり、事業が実施された地域においても、造成された構造物のすき間から小さな流れや侵食が再び発生している。ここでは従来から実施されてきた水土保全対策の分析と評価を行う。
① 水土保全事業についての失敗と成功の分析*1
FAOでは1993年、全世界で実施された水土保全事業について評価と分析を実施した。分析は事業実施前、実施段階、実施後の3段階について行われ、その結果は次のようであった。
- 全てのプロジェクトに共通して指摘できることは、「成功または失敗の最も重要な部分は、プロジェクトの設計」にあった。例えば10年間に実施された約1,000件の世銀プロジェクトの評価では、成功していないプロジェクトの86％は設計の失敗と結論づけられた。失敗ケースの3分の1は、設計段階に立てた仮定が正しくなかったことである。具体的な援助側および被援助側の主たる失敗とその原因は、次のようなものである。
- 援助側の失敗としては、非援助国の実施能力の過大評価、プロジェクト技術者の動機付けや必要な機材確保のための期間の過少評価、実施した詳細設計を信頼しすぎて現地の所長に変更権限を与えていなかったことである。
- 一方、被援助国側の主たる失敗の原因は、カウンタパートの受入能力の過大評価や、省庁間や省内の関連機関間の調整問題の過小評価、プロジェクトを支援しなければならない国の試験研究機関の責任と能力を過大評価した傾向があった。
- 事業実施期間については、5年間またはそれ以上の期間で成功したのが75％、5年以内の成功は25％であった。
- 営農的な対策の失敗は、他地域からの技術をそのまま持ってきたために発生した。土木的な技術を他地域から持ってくることは問題が少ないが、営農的な対策にはほとんど役立たなかった。このことから指摘できることは、営農対策に使用される技術の必要条件は、地域に適合し、農民の土地で実証されたもので、かつ短期間に生産性を向上（50～100％）させる技術であること、地域にあった資源（例えば労働力）が使用でき、既存の社会的要素（例えば土地の権利、習慣など）と調和したものであること、リスクがある事業を取り込まないようにすることである。
- 事業管理については、モニタリングを十分実施することに加え、頻繁に、かつ注意深く評価を実施する必要性が多く指摘された。成功していないプロジェクトの問題を改善するためには、事業実施の段階毎に、評価を実施することにより改善が図られ大きな効果がでることが明らかになった。
② 従来の水土保全計画の概念の分析*2
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ア．従来の水土保全計画の考え方
従来の水土保全対策の考え方は、「水の流れによる土壌の流亡･運搬･堆積およびそれによる洪水の発生は、流出水が諸問題の主な原因である」と考えられた。そのため、保全対策は主として流出水の水量と流速のコントロールに集中された。
また、従来の土壌肥沃度の考え方は土壌粒子に付着している化学成分にあるという考えに基づき、土壌粒子の流亡を最小限にするための努力が支払われてきた。一般的に、土壌粒子の流亡調査は畑地の最末端、または小流域の河川の出口にある測定点で測定される。この方法は測定点の上流に位置する地域全体の土壌流亡量を表すが、上流農地の中での土壌の移動や堆積、作物の根の周辺で起こった変化については十分なデータを提供してくれない。つまり、従来は土壌流亡測定点から下流側へ流出した土壌については関心が払われたが、後に残された土壌の量や作物の生育にとって非常に重要な土壌条件についてはほとんど関心が払われなかった。流出水による侵食が、生産性減少の原因であるならば、土地生産性を向上させるためには流出水をコントロールして侵食作用を抑えれば、生産性の低下を防ぐことが出来るはずだと考えられた。
つまり、「何かを栽培する前に土壌と水の保全を行えば、問題が解決できる」と考えられた。
これらのことから、降雨･流水･侵食のインパクトの影響とそれを最小限に抑えるための調査研究が実施され、その結果を取り入れた保全計画が作成された。保全計画の主たる項目は、①土木的保全対策の実施、②農業普及部門とは別な土木的な水土保全を実施する専門機関の設置、③政府が定めた土木的な保全事業を農家に実施させるための強力な指導である。
しかし、侵食を受けていた地域での生産性は低下の一途をたどっており、現在の生産性を維持するためには肥料などの農業資材の投与を増加させない限り不可能な実態である。このため、従来の保全事業を評価し、適切な事業実施が求められてきた。
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イ）従来の保全計画の評価
従来の保全計画の評価をすると、十分な効果が発揮できなかった原因は、農家側の熱意の欠如が挙げられる。実施された保全事業の受益者である農家があまり熱心でないという状況が至る所で見られる。多くの場合、農家は政府が指導する土木的保全事業の実施を、自動的には取り入れていない。その主たる理由は、①土木的な施設の造成には極めて大きな労働力が必要となること、②土木的な施設により耕作面積が減少すること、③ベンチテラスを建設する場合、山側の土壌を切り土して谷側へ盛土するため、土壌肥沃度の少ない土壌が表土になり数年間は生産性が減少することなどである。
つまり、従来の保全計画は実際の保全事業の受益者である農家には経済的なメリットが少ないもので、彼らが熱意を持って引き続き保全事業を実施・管理するほどの魅力がないものであった。
土木的保全対策の技術的評価としては、土木的技術は農地の表面において一定の間隔を置いて実施されるもので、農地全体を面とすれば、いわば点と線に当たるものである。このことから、農地の中の土木的施設から次の施設までの間に、既に土壌侵食が発生している。このことから、この対策は農地全体の保全対策ではなく、まれに起こる激しい降雨に対する安全対策と考えるべきである。
FAOのアフリカ・ジンバブエの土壌流亡調査結果によると、流亡土壌中の養分集積度は原土と比較して、平均して約2.5倍高いこと、さらに土壌流亡水が最も大きい時に養分流出が最も大きいことが分かった*3。
このことから土木的保全対策は、農地全体に対して実施する営農的対策と一体として実施しなければ効果が少ない。例えばブラジル・サンタカタリーナ州では、作物残渣により土壌表面を被覆する不耕起栽培を主体とする営農的な対策と、土木的保全対策を併せて実施している。しかし、近年、一部の農家が不耕起栽培に過大な信頼を寄せ、建設した盛り土の水路テラスをトラクターの効率的な利用の邪魔になるとして除去した。このため、流出水が作物残さの下を流下し、再び土壌流亡が発生したという営農的対策のみによる失敗例がある。
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ウ）保全対策の主役である農家の考え方と視点
日常農地で起こる出来事について決定を下すのは、政府ではなく農家である。農家は3次元の空間にある土地の利用ばかりでなく、いつ耕起や播種をするのかなどの時間を含めた4次元上で、農地を管理するキーパーソンである。
土壌流亡やその他の土壌劣化作用を自覚している農民は、零細農家になると少ないとはいえ、多数いることは確かである。しかし、彼らが心配するのは侵食自体の問題ではない。彼らが心配することは生産性への影響とか作物、種子、肥料など毎年の労力と資金を必要とすることや、時間を余分に取られることへの影響についてである。
農家が保全事業を受け入れ難い理由としては、次のことが考えられる。
- 土壌流亡が起こっている事実を認識していない。
- 土壌流亡を認識しているが、あまり重要視していない。
- 土壌流亡の重要性は理解しているが、その対策を知らない。
- 土壌流亡の重要性を理解し対策も知っているが、実行する能力がない。
- 土壌流亡の重要性を理解し対策も知っており、また実施する能力も持っているが、社会文化的な慣習などの理由のため、助言を受け入れることができない。
- 保全事業実施の便益が自分の農地以外で発生し、必要経費だけ自分が引き受けなければならない場合（例えば下流側の洪水対策を上流側で実施）零細農家が保全対策に関する普及員の助言･指導を受け入れない理由は、土壌を保全する誠意と責任感の欠如によるよりも、むしろ助言の採用に伴うリスク、コスト、利益などを考慮した合理的な評価によるものである。
「保全対策で重要なことは助言を採用する側の農民が、新しい事業の特徴をどのように捉えているかであって、専門家がどのように見ているかではない」(M. Stocking, 1982)。
保全対策を受け入れない小農については、なぜ受け入れないのかの理由を調べるなど、より深い調査が必要である。一般には、保全対策の提案を受け入れることによって生じるリスク、コスト、少ない便益などが原因である場合が多い。
吾郷 秀雄 H20.6.11
*1 Estudio sobre las razones del exito o fracaso de los proyectos de conservacion de suelo, Boletin de suelos de la FAO 64, pp.1～20, (1993)
*2 T. F. Shaxson, Memoria del taller sobre planificacion participativa de conservacion de suelos y aguas, Documento de Campo 5, GCP/RLA/107/JPN, FAO, 27～72 (1994)
*3 The cost of soil erosion in Zimbabwe in terms of the loss of three major nutrients, FAO, pp．1～2 (1986)
