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農業の多面的機能：
それを守るための政策と改善するための政策 荘林 幹太郎 2. 多面的機能を外国に説明することは困難か？：多面的機能の定義問題
（1）多面的機能が存在するか否かの議論は本格的な対立の原因ではなかった。
農業生産活動がその過程において農産物以外の正の外部性を有することは我が国のみならず多くの国・地域において多年にわたって認識されてきました。 例えば、農業の多面的機能の存在を理由とした農業保護に最も批判的な国の一つであった米国においてさえも、既に1970年代において、かんがい目的を含む多目的ダムの貯水池が有するレクリエーション効果について、それを正の外部性と整理した上で費用便益分析において考慮することが一般的でした*1。 従って、多面的機能の存在によって農業保護を正当化する議論に対して、米国や、オーストラリア、ニュージーランド等のケアンズ国が強く反発したのも、本質的には多面的機能の存在の有無を巡ってではありませんでした。 たとえば、オーストラリア政府の研究機関の一つであるABARE（The Australian Bureau of Agricultural and Resource Economics：オーストラリア農業資源経済局）は1999年の時点で多面的機能の一事例として洪水防止機能に言及する等、何らかの正の外部性が農業生産に伴う可能性について認知していました*3。 また、米国農務省のERS（Economic Research Service:経済研究所）においても、同時期のペーパーにおいて農業生産活動には正の副産物が発生することを明示的に議論していました*4。 さらに、OECDにおいても、例えば1996年にヘルシンキで開催したセミナーにおいて農業環境便益をテーマにするとともに、1997年のアテネにおいて開催された農業用水ワークショップにおいても農業用水に正の環境便益が付随していることが議論されていました*2。そして、1998年の農業大臣コミュニケにおいて農業には「多面的性質（multifunctional characters）」が存在することが述べられました（ボックス1参照）。 ボックス1：1998年 OECD農業大臣会合コミュニケの抜粋 農業および食料セクターのビジョンを以下の共通の目標として議論することによって、再確認された。
■市場の価格をシグナルとしてその変化に対応できること、 ■効率的、持続的、革新的であり結果として生産者の生活水準を向上させること、 ■国際貿易制度の中に一層統合されること、 ■安全性と品質をはじめとする消費者の関心に応えられるような食料の安定的供給を行うこと、 ■天然資源や環境を持続的に管理すること、 ■その多面的性質を通して、雇用機会を創設することを含む社会経済的地域開発に透明な政策によって資すること、 ■国家ならびに地球レベルでの食料安保に役立つこと さらに農業大臣は、農業食料政策はこれらの目標が相互に補完しあう関係を強化すべきであり、便宜を最大にし、生産と貿易への悪影響を避けつつ食料の安全、食糧安保、環境保全、地域の活性化などに対する国民の関心の増大に対応できるようにしなければならないことを確認した。 このことは、ピグーやコース以来、正または負の外部性への対処について議論を重ねてきたオーソドックスな経済学的観点に立てば、不自然なことではありません。すなわち、他の生産活動と同様、農業生産においても正または負の外部性が発生すると仮定することに特段の異論が発生する余地はないのです。 （2）では、議論対立の根本的原因は？ 2で、多面的機能を適切に保全するための農業政策についての理論的な解説を行いたいと思いますが、その政策の在り方が多面的機能をめぐる議論対立の根本にありました。 すなわち、多くのOECD加盟国は生産に直結した農業保護の削減や貿易自由化が国内農産物生産の減少を招き、農産物と一体的に生産されかつ市場で取引されない多面的機能の供給が、社会が望む水準よりも低下してしまうことを危惧しました。そのため、何らかの農産物市場介入政策が必要だと考えます。 一方、それらの国（輸入国）の貿易相手国（輸出国）は、輸入国は国内市場を引き続き保護することによって多面的機能を保全しようとしている、あるいは農産物生産を増加させることによって多面的機能を増大させようとしているのではないかと懸念しました。それらの国は、多面的機能は、農産物市場に影響を与えない方法で維持保全できると考えました。 多面的な機能を巡る国際的な対立の根本：機能の有無ではなく、政策手法の相違 ■輸入国の主張
農政改革や自由貿易によって農産物生産に付随する多面的機能が減少してしまう何らかの「農業物支持」（Production-linked support）の必要 ■輸出国の主張 農産物生産から「デカップル」された政策で対応可能
もうすこし具体的に言うと、多面的機能保全を理由とした農業政策を主張する国は、（国によってニュアンスは大きく異なるのですが）関税、生産物補助金、あるいはなんらかの形態で農産物生産に影響を与えてしまう政策のいずれかの実施が必要不可欠だとしました。 （3）多面的機能に区分されるべき機能は？：定義をめぐる議論 多面的機能という外部性が存在することについての異論はなくても、どのような機能が多面的機能に分類されるべきかについては、大きな対立がありました。たとえば、水田のもつ洪水防止機能について、それが多面的機能ではないという主張は、少なくとも私は目にしたことがありませんでした（前述のとおり、多面的機能を理由とした農業保護政策に最も強く反対しているオーストラリアでさえも、洪水防止機能を多面的機能の代表的事例として議論していたくらいです）。一方で、食料安保機能や地域活性化機能は、OECD政策議論の場で、大きな対立事項となりました。 なぜ、機能ごとにこのような差が出るのでしょうか？それは、各国の対立の本質が多面的機能を保全するための政策の在り方にあったからです。 たとえば、洪水防止機能は、それだけを単独でみた場合、農産物生産に直接影響を与えるような政策で保全を図ることを正当化することは難しいのです。つまり、そこで農業生産を行わないでも（コメをつくらないでも）、水田の畦などの形状のみを保全すれば洪水防止機能は保全されるのです。もちろん、そのためには何らかの公的資金を注入する必要はありますが、コメを輸入することによる金銭的な便益を考慮すれば、日本全体としてはその方が安価になるはずだ。それが、オーストラリアなどの主張でした。 これに対して、食料安保機能は（あとでもう少し細かい議論をしますが）、国内生産を維持することにより、保険的な機能を発揮する可能性が高い。すると、それを保全するためには国内生産そのものを保全しなければならない可能性が高くなります。すなわち、生産から完全にデカップルされた政策ではその保全は困難かもしれないのです。 このように考えると、多面的機能を事前に厳密に定義することの政策的意味合いは大きくないことをご理解いただけるのではないでしょうか？つまり、何が多面的機能かということは政策的観点からは重要ではないのです。そのような機能が、農産物生産への何らかの介入を正当化するのか、そちらの観点のほうがはるかに重要なのです。 したがって、OECDの政策議論においては多面的機能の定義は実質的には行わず、後述する「3つの質問」を設定し、多面的機能と思われる機能すべてをその「3つの質問」でスクリーニングし、それによって政策の妥当性を検証することとしました。このように、定義問題をバイパスしたことは実りある政策議論のために大変有効な方法だったと思います。 定義問題をバイパスしたことから、では、「多面的機能と思われる機能」をなんと呼ぶべきかということとなります。そこで発案された呼び方が非農産物（non-commodity outputs）でした。当時のOECDのある同僚職員が発案した呼び方ですが、今では国際的にも広く用いられています。 このことに関連して、少しマニアックな説明をすることをお許しください。農業の多面的機能というとき、それを英語でmultifunctionality of agricultureと表現することが一般的です。しかしながら、厳密には両者はことなっており、それはこの定義問題とも関連するのです。日本語の「多面的機能」は文字通り「機能」を示すのに対して、英語のmultifunctionalityは個別の「機能」を示しません。「機能」にはうえに述べたとおり、non-commodity outputsが対応するのです。Multifunctionalityは、農業には多面的機能が付随しているという状態、訳すなら、「農業の多面的性格」とも言うべき用語なのです。つまり、国際議論においては、用語と議論の枠組みの整合が注意深く保たれていたということなのです。
荘林 幹太郎 H20.5.24
*1 荘林幹太郎, 国営かんがい排水事業計画技術検討業務報告書中、「（米国）灌漑排水事業制度」、および「（米国事業の）効果の算定と費用振り分け」、(財)日本農業土木総合研究所、1988 *2 荘林幹太郎, かんがい用水を巡る最近の国際的議論について―OECD持続的水管理ワークショップー、NDR 12月号、1997 *3 ABARE , “Multifunctionality ? A pretext for protection?,” Current Issues, August 1999 *4 Bohman, Mary, Joseph Cooper, Daniel Mullarkey, Mary Anne Normile, David Skully, Daniel Vogel and Edwin Young.(1999), “The Use and Abuse of Multifunctionality , Economic Research Services,” USDA, 1999 |
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