地球環境時代の経済成長を考える 一方井誠治

4. 日本の気候変動政策をめぐる現状と問題点


　前回、ドイツの気候変動政策の概況報告の後、かなりの時間が経過してしまったことをお詫びしたい。言い訳になるが、筆者はこの間、職場を京都から東京に移し新たな仕事に取り組んでいたこともその理由のひとつである。ただし、気候変動政策をめぐる我が国の現状は、前回報告の頃と基本的に変わっていない。変わっていないどころか、ある意味さらに問題点が深刻化してきているのではないかと筆者は感じている。今回は、その理由を述べることとしたい。

地球サミットと国連気候変動枠組み条約

気候変動問題は既に1980年代から国際政治の舞台でも大きな課題となっていたが、それが世界的に盛り上がったのが、1992年5月にブラジルのリオデジャネイロで開催された、地球サミット、正式には「環境と開発に関する国連会議」である。

この会議までの合意をめざし、国連の場において、気候変動問題に国際社会が連携して取り組むための「国連気候変動枠組み条約」について精力的な検討・調整が行われ、同条約は地球サミット直前の国連総会において採択された。この条約は究極的には温室効果ガス濃度の安定化を目標とし、対策の大枠を定めるものであったが、目標設定など具体的な温室効果ガスの削減という面では、必要な方策までは盛り込まれてはいなかった。しかしながら、気候変動問題という大問題をテーマに、先進国、途上国を含めた利害関係が対立しがちな多くのプレーヤーがとにもかくにも一堂に会する場を作ったという意義はきわめて大きいものがあり、本条約は180カ国を超える国が締結し、1993年に発効した。

（１）日本における気候変動政策の位置づけ

2013年5月、日本政府はこれまで対外的に公言してきた2020年までに1990年ベースで25％の温室効果ガスを削減するとの目標を撤回し、新たな温室効果ガスの削減目標を策定するとの方針を固めたとの報道がなされた。この25％削減目標は民主党が政権を取った2009年秋の気候変動問題に関する国連会議において、当時の鳩山総理が演説の中で述べたものである。

もとより、この目標値は、それまでの自民党・公明党による麻生政権下での中間削減目標の検討の中では、1990年をベースとして、2020年までに－４％から25％まで削減する6案中で、最も大幅な削減値であり、当時から産業界を中心に25％の削減は現実的ではないとの批判があった。ただし、この25％という数字は、現実的・非現実的との議論以前に、IPCCにおいて、気候変動による壊滅的な損害を避けるための最低限の安定化を図るために、先進国が目指すことを求められる削減値の目途として示されていた数字であり、鳩山政権はそれをひとつの根拠としたものと考えられる。その意味で、その政治的判断の適否は別として、鳩山政権は、その発足当初、気候変動問題に正面から取り組む姿勢を示したものと筆者は理解している。

それから3年余が経過し、2013年の5月9日には、ハワイのマウナロアにある観測所において、大気中の二酸化炭素濃度が1958年の観測開始以来、初めて400ppmを突破したとのニュースが小さく報じられた。大気中の二酸化炭素濃度は18世紀後半の産業革命以前には約280ppmであったと推定されており、ハワイでの観測開始時には315ppmであったことを踏まえると、その濃度の上昇率は近年確実に加速化していることを示したものである。

さて、冒頭に述べた日本政府の温室効果削減目標について話を戻そう。基本的には、この25％削減目標は、東日本大震災と福島原発事故以前に策定されたものであり、ほとんどの原子力発電が稼働停止している現在、その代替電源に石炭や天然ガスなどの化石燃料を使わざるを得ない現在の状況では、見直さざるを得ないのはある意味当然のことと言える。

しかしながら、問題は、この見直しが、先の大震災と原発事故の際に露呈した、日本の気候変動・エネルギー政策の長期的な戦略性のなさ、という課題をきちんと踏まえた上で、その再構築という建設的な視点でなされるかどうかということである。残念ながらこれまでの日本政府の気候変動関連の政策の動向を見る限り、その見通しは明るくない。第一に、これらの政策の基礎となるべき「温暖化防止基本法案」は、内容の見直しも含め成立の目途が全く立っていない。第二に、欧州排出量取引制度のような、マーケットメカニズムを本格的に活用する政策も検討がストップしており、温室効果ガスの削減の柱となる政策が見当たらない。第三に、その一方で、石炭火力の建設にかかる環境アセスメントの簡素化やシェールガスの輸入促進など化石燃料の増加につながる政策が進められている。さらに、第四に、日本政府は2020年までの京都議定書の延長枠組みには賛同せず、温室効果ガスについては独自に自主的な削減を行うとの決定をしている。ちなみに、日本は2008年から2012年までを目標年とする京都議定書の第1約束期間の温室効果ガスの削減目標は、ほぼ達成できる見通しとなっているが、これは2008年からのリーマンショックによる景気後退という外部要因による結果であり、気候変動政策による成果とは言えない。

以上の状況を概括すると、日本においては、現在、経済・景気の浮揚対策が極めて重要な位置づけとされている一方、気候変動対策の位置づけはきわめて軽くなっているというのが筆者の率直な感想である。このままでは、景気が回復するとともに日本の温室効果ガス排出量は再び大幅な増加となる可能性が極めて高い。

（２）気候変動対策と経済成長対策との関係

改めて誤解のないように述べておくと、筆者は経済・景気の回復自体を問題視しているわけではない。近年日本でも標榜されているグリーン経済とは、本来、経済が成長すればするほど環境が良くなる、また、環境保全策自体が経済成長の大きな要因となるという、経済と環境の好循環が実現する経済のことである。しかしながら、このようなシステムを経済社会に組み込むことは容易なことではない。何故なら、そのようなシステムを確立すると、これまで環境を犠牲にして経済成長し利益を得てきた者にとっては、目先の利益を失うことにつながりかねないからである。また、そのようなシステムを構築するためには当面、ある程度の投資が必要であり、それを負担することが必要となるが、新たな負担には一般的に大きな抵抗があるからである。それは企業であっても消費者であっても変わらない。

日本が東日本大震災による原発稼働停止によって温室効果ガス削減のシナリオが崩れた大きな要因について筆者はこれまで述べてきた。すなわち、本来、再生可能エネルギーをもっと積極的に開発・導入してくるべきだったところを、原発に頼りすぎ、かつ、原発が計画通りに進んでこなかったそのギャップを目先、相対的に安価であった石炭火力で埋めてきたということである。その背景には、エネルギー政策と気候変動政策の乖離がある。

グリーン経済の進展を測る大きな目安のひとつが、前回述べた、ＧＤＰと温室効果ガスのデカップリング（切り離し）である。これを実現していくためには、長期的なシナリオの下に、特にエネルギー需給構造における構造改革を行っていくことが不可欠である。ドイツは、そのシナリオとして、2050年までの長期政策ロードマップをかかげ、それが経済的に引き合うものとなる条件の整備を地道に進めている。その基本的な構造改革は、現在の石炭を中心とした化石燃料と原子力発電によるエネルギー源を、風力、バイオマス、太陽光、地熱といった再生可能エネルギーを中心としたエネルギー源に置き換えていくこと、併せて、エネルギー効率の根本的改善を図り、それが経済的にも引き合うものとすることである。

そのためには、目先、かなりの投資が必要となる。それには、例えば再生可能エネルギーの固定価格買取に必要なコストや南北基幹送電線の建設費用などが含まれる。そのため、日本の新聞ではそのコストが上乗せされた電気代の値上げについて報道され、その値上がり自体が問題であるかのような論調も見受けられる。しかしながら、社会の構造改革を行うためには追加的な投資とその負担は多くの場合必要不可欠であり、その一方でそれによる将来に向けたコスト減の要素が生まれること、その投資自体が経済の押し上げ要因となることを忘れてはならない。

ドイツにおけるエネルギー構造改革について国民に対して、その必要性や内容について簡潔に述べている政府文書である「エネルギーコンセプト」ではそのあたりの中長期的なマーケットメカニズムによる経済のダイナミズムについても率直に述べている。平たく言えば、価格が上がればそれを下げようとする、また、価格が下がればそれを上げようとするマーケットメカニズムの活用である。さらに目先、そのような費用が必要となってもそれを上回るメリットが中長期的に期待されることをわかりやすく説明している。

（３）日本とドイツにおける「グリーン経済」の違い

ここ10年近く日本とドイツの政策を見てきた立場からは、「グリーン成長」ないしは「グリーン経済」に関して、日本とドイツの間で以下の3点の違いが指摘できる。

第一は、ドイツの気候変動政策はエネルギー政策と統合されていることである。さらに言えば、この気候変動・エネルギー政策は、ドイツの基幹的経済政策とも密接に連携していることである。それに対して、日本の気候変動政策は、未だにエネルギー政策が先行し、気候変動政策が後追いするという状況を抜けていない。また、その気候変動政策にしても、結果的に原子力発電にその削減要因の多くを負っており、何を本来の気候変動政策の柱として温室効果ガスの削減を図っていくかという基本戦略が描けていない。

第二は、市場（マーケット）の役割を活用した経済のダイナミズムを見越した、コスト構造も含めた中長期的な社会経済構造の変革という点で、日本は後れをとっていることである。環境経済学の立場からは、現在の気候変動などの環境問題は市場（マーケット）が環境破壊等の社会的コストを織り込まないまま経済成長が進んできたことが、最大の要因と考えられている。その是正のためには、政策的に市場（マーケット）に実質的に影響を与える市場ルールへの政策的介入が不可欠とされる。平易に言えば、国や民間企業を問わず、今日の投資家の行動を変えうる政策が必要なのである。しかしながら、日本ではEUでは既に導入されている国レベルでのキャップつき排出量取引制度の検討が凍結されるなど、この面での政策手段がきわめて弱い。また、2012年に導入された「地球温暖化対策のための税」にしてもその税率は低く、税収面での効果は別として、温室効果ガスの削減インセンティブは弱い。

第三は、「グリーン成長」の考え方自体が日本では未だ主流となっていないということである。考えてみると、ドイツにおけるエネルギー需給構造の大改革は、ドイツ経済の構造改革そのものと言っても過言ではなく、その大改革の理由が温室効果ガスの削減であり、ドイツの中長期的なエネルギーコストの削減であり、それを通じた新たな技術やビジネスモデルの創造を伴うドイツ経済の更なる発展なのである。その思想の中心にあるのは、「ドイツは、競争力のあるエネルギー価格と高い水準の繁栄を享受しつつ、世界で最もエネルギー効率が高くグリーンな経済をもつ国のひとつになるのである」（「エネルギーコンセプト」序章からの引用）」という極めて合理的な考え方である。

ひるがえって日本の現在の状況は、いわば「思想・哲学なき経済成長」の追及に未だ走っていると感じられるのは間違っているだろうか。筆者はかつて現役の公務員の時代、経済通との評判が高い時の総理大臣が予算委員会で行った答弁を聞いたときの違和感が忘れられない。その当時も今日と同様、景気対策は極めて重要な政治課題であり、政府は金融緩和や財政出動などの施策を行っていた。総理は景気回復のポイントについての答弁で「何よりも消費者の皆様が、少々いらないと思うようなものであっても財布の紐を緩めて買っていただく、それが景気の回復につながる」というような、聞きようによっては、「浪費のすすめ」とも受け取れる発言をされていたのである。これは「消費は美徳」と言われた高度成長時代の考え方の延長線上にあるものである。

しかしながら、今日の状況は戦後の高度経済成長の時代ではない。気候変動問題をはじめ、地球規模での環境問題、資源問題、さらには人口問題という種々の制約が顕在化してきている時代である。そのような中で、方向性のない単なる浪費につながるような消費や投資を行うのか、将来の地球規模の問題点を見越して、それを克服するような経済社会の構造改革につながる消費や投資に向かうのかでは、その結果が大きく異なる可能性がある。

いわば、将来の国の姿を明確に示し、その実現に向けて消費や投資を無駄なく積み重ねていくのと、将来の国の姿をあいまいにしたまま、浪費でも何でも良いので、とにかく消費と投資を増やしていくのとでは、同じ経済成長でもその果実が違ってくるのは当然ではないだろうか。

もちろん、日本でも成長戦略のひとつとして環境保全分野の投資や消費があげられている。しかしながら、筆者の率直な印象としては、かつてのエコポイント制度の時と同様、社会経済の構造改革を伴う本格的な環境保全が主目的ではなく、あくまで景気や経済の回復が主目的であり、そのための一手段としての役割を期待されているように思えてならない。

今回の報告では、ドイツの政策と対比しつつ、日本の気候変動政策の問題点について述べた。参考として、何度か言及したドイツの2050年までの政策ロードマップである「エネルギーコンセプト」の全文仮訳（未定稿）を行ったので、以下添付することとしたい。翻訳についてお気づきの点等があればご指摘いただけると幸いである。

一方井 誠治　H24.5
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